На годы она стала главной переговорной площадкой для решения самых острых проблем благотворительности и всего некоммерческого сектора. На ней находили общий язык НКО, государство, бизнес и эксперты, завязывались важнейшие контакты.
Участники этого процесса рассказали АСИ, как разрабатывались инструменты и механизмы, которые давно стали в некоммерческом секторе привычными, рутинными, а тогда казались — и в самом деле были — революционными, и какую роль в этих процессах играла Комиссия по благотворительности.
От созыва к созыву Общественной палаты в названии комиссии возникали разные смысловые акценты, что не мешало ей оставаться по сути профильной площадкой по развитию некоммерческого сектора:
II cозыв (2008–2010) – Комиссия по развитию благотворительности и совершенствованию законодательства о НКО;
III–IV созыв (2010–2014) — по развитию благотворительности и волонтерства;
V созыв (2014–2017) — по развитию и поддержке добровольчества (волонтерства), благотворительности и патриотическому воспитанию;
VI созыв (2017–2020) — по вопросам благотворительности, гражданскому просвещению и социальной ответственности;
VII созыв (2020–2023) — по развитию некоммерческого сектора и поддержке социально ориентированных НКО;
VIII созыв (2023–2026) – по развитию некоммерческого сектора.
Золотые 2000-е
Комиссия по благотворительности создана в период, когда гражданское общество в России стремительно взрослело.
«Это золотой век некоммерческого сектора, когда было много чего можно и относительно немного избыточного контроля», — вспоминает начало 2000-х Павел Гамольский, президент Клуба бухгалтеров и аудиторов НКО, эксперт Комиссии по благотворительности.
Павел Гамольский. Фото: Дима Жаров / АСИ
Регистрация некоммерческих организаций (кроме общественных объединений) с 2002-го по начало 2006 года носила, по сути, уведомительный характер. Отчетности в контролирующие органы в этот период еще не было.
«Все, кто хотел, к тому моменту уже объединились в НКО. За пять минут можно было зарегистрировать организацию. И у регистрирующего органа — тогда это была Федеральная налоговая служба — вообще не было формальных оснований для отказа в регистрации, — продолжает Гамольский. — Народ тогда еще не понимал предстоящих сложностей по дальнейшему функционированию: возникала инициатива — регистрировалась НКО».
Рядом с многочисленными молодыми организациями работали сильные НКО, уже накопившие практический опыт и экспертный потенциал. В регионах действовали крупные ресурсные центры НКО, внутри сектора сложились профессиональные экспертные сообщества: Клуб бухгалтеров и аудиторов НКО и Ассоциация «Юристы за гражданское общество», а также партнерство грантодающих организаций — Форум Доноров.
В сфере гражданских инициатив стал более заметен крупный бизнес: международные и российские компании развивали корпоративную благотворительность, с 1999 года работал Благотворительный фонд Владимира Потанина.
Примета времени — явный и определенно благожелательный интерес к сектору со стороны государства: состоялся первый Гражданский форум, создана Общественная палата, принята Программа социально-экономического развития РФ на 2006–2008 годы, в которой развитию институтов гражданского общества посвящен целый раздел. На самом высоком уровне говорили о том, что потенциал позитивных общественных изменений недооценен и что нужно формировать условия для развития филантропии и деятельности благотворительных организаций. Речь шла уже не просто о диалоге, а о выстраивании системных партнерских отношений между государством и сектором гражданских инициатив.
«Это считалось очень важным и значимым — поддерживать гражданское общество через развитие НКО. На это был запрос со всех сторон, и снизу, и сверху, и сбоку», — говорит Артём Шадрин, работавший тогда в профильном департаменте Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ).
2006 год. Артём Шадрин. Фото: Мария Проппер /АСИ
«У общественников была настоятельная потребность в некоем координирующем механизме, чтобы можно было взаимодействовать между самыми широкими массами низовых некоммерческих организаций и органами, принимающими властные решения, как законодательной властью, так и исполнительной, — рассказывает Павел Гамольский. — К 2006 году накопилась критическая масса предложений и создание комиссии было очень кстати».
То есть Комиссия по благотворительности возникла в тот самый момент, когда была нужна всем, — когда стал отчетливо виден круг заинтересованных сторон и назрели принципиальные вопросы, которые нужно было решать совместно.
Цель — развитие системной благотворительности
«Нашей целью было развитие системной благотворительности», — подчеркивает Светлана Рубашкина, соучредитель Фонда целевого капитала «Наш Норильск», в 2006 году эксперт-консультант Общественной палаты, советник Комиссии по благотворительности.
2006 год. Светлана Рубашкина. Фото: Мария Проппер /АСИ
«Массового интереса со стороны граждан к благотворительности не было, хотелось вовлечь в этот процесс больше участников. Нужно было создавать инструменты, чтобы она постепенно внедрялась в общественную жизнь, становилась нормой. Мы понимали, что это большая, сложная работа, но она была нужна, это очень позитивно воспринималось и НКО, и государством, и компаниями, они были готовы вкладывать в это свой труд, экспертные знания, чувствовали в этом потребность», — продолжает Рубашкина.
Оценить, какой путь пройден с середины 2000-х, позволяют, например, данные опроса, проведенного ГУ ВШЭ в 2008 году.
По мнению каждого второго респондента, в первую очередь благотворительной деятельностью должно было заниматься государство через специальные государственные организации. При этом почти каждый четвертый россиянин был убежден, что именно государственные организации в реальности и занимаются благотворительностью больше всего.
44% респондентов считали, что благотворительностью должны заниматься богатые люди, 42% — что это должны делать российские независимые благотворительные организации. И только 20% россиян соглашались с тем, что не должны оставаться в стороне и просто граждане, независимо от уровня их материального достатка.
Так началась работа над созданием благоприятных правовых условий для благотворительности.
Первое упражнение: закон о целевом капитале
Целевой капитал позволяет некоммерческим организациям привлекать «длинные» деньги, делает НКО более независимыми и устойчивыми, дает возможность планировать долгосрочные программы и обеспечивает их стабильность.
На разработку проекта российского закона о целевом капитале ушло около девяти месяцев. Для того времени и такого предмета — сроки рекордные.
2007 год. Владимир Потанин на расширенном заседании Комиссии по благотворительности. Фото: Владимир Федоренко / РИА Новости
30 декабря 2006 года Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» N 275-ФЗ подписан президентом РФ. Создана новая для России модель финансирования организаций некоммерческого сектора, учреждений образования и культуры. Работа над законопроектом — один из главных итогов первого года работы Комиссии по благотворительности.
«Любой закон, который создается с нуля, когда нет самого явления, строится на представлении экспертов о том, как это может быть устроено, — отмечает Оксана Орачева, генеральный директор Фонда Потанина, эксперт-консультант Комиссии по благотворительности. — И получается, роль эксперта здесь очень велика».
«Мы не описываем, не идем вслед за практикой, мы работаем на опережение и должны хорошо изучить, как это вообще может быть, понимая, что наша модель — в силу того что у нас не англосаксонская, а континентальная система права — будет существенно отличаться от той, которая применяется в странах, где целевой капитал получил самое широкое распространение».
Эксперт обращает внимание, что примерно в те же годы в других странах, где начинают создавать законодательство о некоммерческом секторе, тоже появляются целевые капиталы: например, во Франции закон о целевом капитале разрабатывался в 2007–2008 годах.
В качестве экспертов к работе комиссии привлекались в том числе представители крупных некоммерческих организаций — Клуба бухгалтеров и аудиторов НКО, Ассоциации «Юристы за гражданское общество», Форума Доноров и так далее. Участвовали инфраструктурные организации из регионов — Сибирский центр поддержки общественных инициатив, Ассоциация «Служение» и другие.
Комиссия тесно взаимодействовала с Минэкономразвития.
«Самый активный наш визави был Артём Шадрин. Министерство сыграло огромную роль в том, чтобы качественно разрабатывать и продвигать проект закона о целевом капитале. И тогда, на этапе обсуждения темы целевых капиталов, и после Артём Евгеньевич очень плотно работал с НКО, много полезного делал, чтобы решать какие-то практические вопросы, связанные с взаимодействием государства и НКО», — рассказывает Светлана Рубашкина.
Первый целевой капитал в соответствии с ФЗ 275 был создан уже в 2007 году. Старейший в России эндаумент, Фонд развития МГИМО, до сих пор остается в числе крупнейших целевых капиталов страны. Сооснователь и попечитель фонда — Владимир Потанин, первый председатель Комиссии по благотворительности.
Помимо внутреннего экспертного обсуждения, были организованы и публичные слушания — на площадке Общественной палаты и в Госдуме, велась информационная поддержка в медиа. Уже после принятия закона комиссия в партнерстве с Минэкономразвития и Фондом Потанина готовила методические пособия по управлению целевым капиталом, во всех федеральных округах проводились информационные семинары, на которых НКО разъясняли основные положения нового закона ФЗ 275, проведено исследование об отношении жертвователей к модели целевого капитала.
Эксперты отмечают: в процессе разработки проекта закона о целевом капитале начиналась большая кампания по продвижению благотворительности на федеральном и на региональном уровне.
«Разработка проекта закона о целевом капитале была нашим первым упражнением. Он был прецедентный, а следующий шаг — с этим же экспертным сообществом посмотреть на все российское законодательство с точки зрения тех инструментов, которые позволяют развивать частную благотворительность», — объясняет Светлана Рубашкина.
Все услышано: налогообложение НКО
В сфере налогообложения некоммерческих организаций в середине 2000-х было два основных больных вопроса: неопределенность целевых поступлений и проблема личного налога благополучателей НКО, отмечает Павел Гамольский.
На заседании Комиссии по благотворительности он делал большой доклад по налогообложению, и большинство из прозвучавших тогда предложений так или иначе были отражены в дальнейшем в законопроектах и принятых законах. В 2001 году в Налоговый кодекс была введена глава 25 «Налог на прибыль организаций», где законодатель закрытым списком описал круг целевых поступлений, которые не учитываются в доходах. Многие поступления туда не вошли.
«Какая-то НКО получает услуги безвозмездно, в виде отремонтированного офиса, или в виде консультации, или в виде добровольческого труда и так далее — аж до 1 января 2012 года это все официально считалось доходом НКО, с которого нужно было заплатить, в зависимости от налогового режима, либо налог на прибыль, либо налог на упрощенку», — говорит Гамольский.
Что касается НДФЛ, в 2006 году законодательство было устроено таким образом, что практически любая помощь, оказанная нуждающемуся, например, в форме лечения, оплаты путевок или консультаций, считалась доходом. Исключение было сделано для образования — плата за образовательные услуги не облагалась НДФЛ. Кроме того, существовал перечень организаций, доходы которых не облагаются налогом, правда, состоял он всего из одного пункта (такой организацией был Национальный благотворительный фонд).
«Эти проблемы в основном полностью решены, благодаря наиболее активным участникам некоммерческого сектора, благодаря Комиссии по благотворительности, которая тоже плоть от плоти некоммерческого сектора, Минэкономразвитию и пониманию со стороны главных лиц значимости НКО», — констатирует эксперт.
Образ будущего: Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в РФ
Она определила основные направления: что нужно делать для того, чтобы за счет ресурсов благотворительности в социальной сфере внедрялись инновационные практики, чтобы в нее пришли добровольцы. Разработка концепции была предусмотрена Программой социально-экономического развития РФ на 2006–2008 годы.
«2008-й был завершающим годом выполнения среднесрочный программы. Александра Юрьевна Левицкая, в то время замминистра экономического развития, поручила проверить, что из предусмотренного в программе на тот момент не было выполнено. Стали смотреть — не была начата работа по запланированной подготовке Концепции развития благотворительности и добровольчества. И значит, ее разработку надо включить в план действий по реализации среднесрочной программы на этот год», — рассказывает Артём Шадрин.
«Поскольку за направление поддержки благотворительной деятельности и добровольчества на тот момент никакое из министерств напрямую не отвечало, а план действий сводили мы, то согласились с тем, чтобы МЭРТ и наш департамент внутри министерства стали ответственными за разработку концепции. Мы привлекли широкий круг экспертов и практиков некоммерческого сектора, и уже в 2008-м концепция была разработана, а в 2009-м успешно утверждена правительством».
Концепция была утверждена вместе с планом реализации. В нем были в том числе предметные пункты по налоговым льготам для жертвователей — физических и юридических лиц, освобождению от НДС и ряда других налогов, по совершенствованию регулирования социальной рекламы, включая вопросы налогообложения, по расширению перечня активов, передаваемых в целевой капитал, по субсидиям НКО за счет бюджетных средств, направляемых на цели развития институтов гражданского общества.
«Надо сказать, что весь этот план был выполнен. Практически каждый пункт был реализован в полном объеме», — подчеркивает Шадрин.
«Особенность этой концепции в том, что она предполагала активное экспертное участие представителей разных секторов», — говорит Оксана Орачева.
Оксана Орачева. Фото предоставлено пресс-службой Фонда Потанина
«Потому что тут и классические благотворительные фонды, которые занимаются сбором частных пожертвований, и грантодающие фонды, и волонтерские организации, и бизнес, который реализует свои социальные проекты, — отмечает она, — то есть очень широкий спектр участников. Обсуждалось много вопросов, и в концепцию в итоге были заложены наши общие пожелания, что нужно сделать. Это был образ будущего, к которому мы идем».
Разогреть повестку: социальная реклама
Тема социальной рекламы поднималась в дискуссиях на Комиссии по благотворительности в разных ракурсах.
«Мы обсуждали, что такое социальная реклама и как отделить социальную рекламу от рекламы обычной. Как продвигать темы, которые актуальны для нашего общества, или то, что делают некоммерческие организации, но не делать это по закону о рекламе и так далее. То есть был целый блок вопросов, который для нас просто оказался новым и где надо было вместе находить те решения, которые можно будет применять на практике», — рассказывает Оксана Орачева.
Остро стоял вопрос с размещением социальной рекламы на федеральных телеканалах.
В ст. 10 Федерального закона «О рекламе» предусмотрено, что под социальную рекламу отводится 5% от общего объема размещаемой рекламы. Но нигде не оговорено, что размещение должно быть бесплатным. Это вопрос исключительно доброй воли медиа, которым предлагают социальную рекламу, а они принимают решение, руководствуясь собственными регламентами.
Тем не менее в некоторых случаях каналы брали социальную рекламу бесплатно — когда это был хороший контент, иногда телеканалы НКО предлагали скидки на размещение, но все это были в основном неподъемные для некоммерческих организаций суммы.
«До 2018 года нам удавалось размещать ролики бесплатно по одной простой причине. Зная нас, СМИ, федеральные телеканалы рассчитывали на сильный, качественный контент. И в порядке социальной ответственности они брали нас безвозмездно», — говорит Гюзелла Николайшвили, эксперт Комиссии по благотворительности, основатель АНО «Лаборатория социальной рекламы».
Примеры — социальные кампании «Так просто» о том, как можно проявить себя в добрых делах, и «Наши дети» в поддержку семейного устройства детей-сирот (по заказу Агентства социальной информации), ролики серии «Инклюзивное образование» и кампания «Дети должны учиться в обычных школах» (по заказу Региональной общественной организации инвалидов «Перспектива»).
Москва, баннер кампании «Так просто». Фото: АСИ
В 2018 году в Общественной палате был создан Координационный совет по социальной рекламе и социальным коммуникациям. Его главной задачей было как раз наладить диалог между теми, кто производит социальную рекламу, и теми, кто ее размещает. В совете были в том числе эксперты по социальной рекламе, представители НКО, СМИ и социальных сетей.
«Приглашались представители федеральных каналов, и именно те, кто занимался экспертизой социальной рекламы. Они стали брать социальную рекламу на федеральные каналы, в том числе на безвозмездной основе, более компетентно. Говорили: конечно, приносите, мы вам дадим 5% от всей рекламы, если будет возможность — бесплатно», — рассказывает Гюзелла Николайшвили.
Все это стало возможным благодаря работе, которая годами велась в Комиссии по благотворительности.
«За счет того, что мы это все обсуждали, что об этом писали, что мы постоянно говорили о совершенствовании законодательства о рекламе, в том числе с опросом этих же самых федеральных СМИ, с их обратной связью, эта повестка была разогрета, и с появлением координационного совета стало легче договариваться о размещении», — считает эксперт.
В региональных медиа ситуация другая, отмечает Николайшвили: «Там СМИ сами охотятся за качественным контентом и размещают его бесплатно, им нужно наполнять рекламные блоки. Они обращаются в Высшую школу экономики, в Лабораторию социальной рекламы: дайте нам социальный контент, мы будем его транслировать. Не было бы деятельности комиссии, такое было бы невозможно. Я считаю, что именно комиссия годами создавала для этого среду».
От практики: правовой статус добровольца
Тема добровольчества в работе Комиссии по благотворительности поднималась в том числе в контексте стихийных бедствий.
«У нас было несколько чрезвычайных ситуаций, которые показали лакуны во взаимодействии между волонтерами и, например, органами МЧС, пожарными. Были летние пожары 2010 года, и стало ясно, что взаимодействие необходимо, нужна помощь людей. Но было непонятно, как организовать единый процесс», — вспоминает Оксана Орачева.
«Или вот волонтер поехал в зону ЧС, как ему оплатить дорогу? А если оплатили, что с налогами? Как сделать так, чтобы это не считалось налогооблагаемой базой? И т.д. То есть мы через практику все это пропускали», — подчеркивает Орачева.
В итоге были внесены поправки в закон «О пожарной безопасности» и в закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». После наводнения в Крымске в 2012 году члены комиссии выезжали в зону ЧС, общались с жителями, видели ситуацию на месте и работу волонтеров.
«Волонтеров, которые работали в Крымске, нужно было послушать, дать им высказаться. Общественная палата дала им такую возможность», — рассказывает Дарья Милославская, член Комиссии по благотворительности, председатель совета Ассоциации «Юристы за гражданское общество».
Дарья Милославская. Фото: Слава Замыслов / АСИ
«Мы собрали большое заседание, круглый стол, на котором были волонтеры, люди из Министерства по чрезвычайным ситуациям, Министерства юстиции», — продолжает эксперт.
Вопрос о правовом статусе волонтеров возник также в связи с проведением зимних Олимпийских игр в Сочи.
«Когда мы выиграли возможность провести Олимпиаду, Россия взяла на себя обязательства следовать всем правилам МОК. У МОК было требование — 25 тысяч волонтеров. Но у нас волонтеров вообще не было в законодательстве, были только добровольцы в благотворительной деятельности. Проведение Олимпиады, как вы понимаете, — это ни в коей мере не благотворительная деятельность. Тупик. Мы тоже этим занимались», — говорит Дарья Милославская.
В итоге решено было прописать права и обязанности волонтеров в статье о законе о проведении Олимпийских игр и развитии Сочи как горноклиматического курорта.
Представительство сектора, место встречи, общий язык и много обыденных вещей
Рассказывая об опыте работы в Комиссии по благотворительности, эксперты формулировали, что сделало эту переговорную площадку настолько эффективной и значимой для всего некоммерческого сектора.
«Благотворительность и развитие некоммерческого сектора, на мой взгляд, те темы, где Общественной палате удалось добиться настоящего прорыва, вывести их на новый уровень осознания обществом и признания со стороны органов власти и бизнеса», — убеждена Елена Тополева-Солдунова, председатель Комиссии Общественной палаты по развитию некоммерческого сектора, директор АСИ.
«В 2000-х годах, когда все только начиналось, все процессы шли очень интенсивно. У участников аж дух захватывало от ощущения причастности к происходящим на наших глазах историческим сдвигам, от открывшихся возможностей, от командной работы с умными, профессиональным и очень увлеченными лидерами общественности, бизнеса, творческой сферы, органов власти», — говорит Тополева-Солдунова.
«Тот пусть в благотворительности, на который у других стран уходили десятилетия, мы прошли за несколько лет. Мы делали ошибки, спорили, но шли вперед и, я считаю, смогли заложить прочный фундамент дальнейшего развития благотворительной деятельности в нашей стране».
Елена Тополева-Солдунова. Фото: Мария Муравьева / АСИ
«Главная задача, которая стояла перед нами, — сделать так, чтобы на этой площадке разные игроки из разных секторов и институций друг друга услышали и поняли. Проводилась большая предварительная работа, мы создавали материалы на понятном языке и рассылали их заранее, чтобы люди приходили подготовленными, со своими идеями, чтобы сформировался общий дискурс на площадке, — рассказывает Светлана Рубашкина.
«Ну и плюс формат, когда ты можешь не просто прийти, послушать, но и высказаться, задать вопросы, обсудить, — продолжает Рубашкина. — Это был отдельный жанр, жесткий тайминг, докладчики, но потом это довольно живой разговор и всегда резюме: что конкретно мы делаем дальше».
«Шло формирование современных практик, которые кажутся сегодня обычным делом, а когда-то их не было. Они появлялись либо в ответ на какую-то острую ситуацию, либо в процессе изучения более широкого контекста», — отмечает Оксана Орачева.
«Вот пожары — выявили, что нужно изменить, чтобы волонтеров можно было задействовать. Вот те же электронные пожертвования. Сейчас все просто, можно одной кнопкой рекуррентные платежи настроить и т.д. Ничего же не было этого! А SMS-пожертвования? Кто платит за SMS? А налоговая составляющая? И так далее. То есть это очень много таких, казалось бы, простых вещей. Они стали обыденными, но тогда всё это активно обсуждалось», — говорит Орачева.
«Мы расширяли возможности для организаций. Например, давайте сходим в Минфин представителями комиссии, еще кого-то позовем от имени палаты, попросим, чтобы они подумали над тем, как можно ввести социальный налоговый вычет, — вспоминает Дарья Милославская. — Или давайте поговорим с Минюстом насчет отчетности.
«В 2010 году появился портал и электронная отчетность, мы обсуждали в комиссии, что и как, устраивали такие встречи, на которые люди могли прийти поговорить с представителями Минюста. Я помню, проводили большую встречу, где Минюст отвечал на вопросы НКО из регионов, причем так, чтобы его территориальные управления тоже слышали. Это важно, поскольку правоприменительная практика у нас, к сожалению, не единообразна», — подчеркивает эксперт.
«Это именно тот координационный орган, который помогает НКО, который знает о наших проблемах, который готов выслушать любые предложения», — считает Павел Гамольский.
«В данный момент наиболее острая проблема — отчетность в органы Минюста. Произошла некоторая революция в этом вопросе, — продолжает Гамольский. — Если раньше НКО с объемом поступлений до трех миллионов могли сдавать упрощенную отчетность, то с 1 января 2026 года они в одночасье лишаются такой возможности, и большинство из них этого еще не осознали. Насколько я знаю, комиссия сейчас обивает пороги, хлопочет, встречается с представителями профильного департамента Минюста России, Министерства экономического развития и других органов, принимающих решения. Это большая проблема, и спасибо комиссии, что она не отчаивается и продолжает работать над этим даже уже после подписания приказа Минюста. Рискну утверждать, что другого такого органа, который нам всем помогал бы осуществлять взаимодействие, у нас не было и нет».
