Открывают этот перечень обычно США и, как правило, подразумевается, что, заимствуя американский подход, мы равняемся на признанный образец демократии. Ссылки на зарубежную практику активно использовались и в ответ на критику российского закона об «иностранных агентах» из-за рубежа. Так, реагируя на волну публикаций в британской прессе о розыске иностранных агентов в рядах российских НПО весной 2013 года, посольство России в Соединенном Королевстве вежливо предложило британским журналистам сначала посмотреть на себя: дескать, у вас режим для НПО тоже строгий…
Мы подготовили краткий (и безусловно неполный) обзор подходов, которые применяются в разных странах в отношении иностранного финансирования неправительственных организаций – чтобы попытаться понять, к какому из них российский вариант на сегодня ближе всего на самом деле.
Африка и Ближний Восток
Правительства многих стран Африки активно препятствуют деятельности НКО, получающих финансирование из-за рубежа.
Египет
В Египте действует Закон № 84 от 2002 года, регулирующий образование, финансирование и работу ассоциаций и фондов. Получение средств из внутренних или внешних источников без разрешения Министерства солидарности и социальной справедливости запрещено. Санкции за финансирование без разрешения – тюремный срок до шести месяцев и штраф в размере 2000 египетских фунтов.
В 2009 году Министерство солидарности и социальной справедливости вынесло предупреждение Египетской организации по правам человека (EOHR), которая провела конференцию «Информация – всеобщее право» с привлечением средств от Центра за права СМИ на ближнем Востоке и в Северной Африке. EOHR предварительно запрашивала разрешение в министерстве, но ответа не получила. После международных протестов в связи с попытками давления на EOHR Министерство солидарности и справедливости официально сообщило, что не предпринимало мер для роспуска или закрытия организации, а всего лишь напомнило EOHR о законной процедуре, регулирующей иностранное финансирование.
После падения режима Мубарака отношение к зарубежным деньгам в бюджетах НПО по существу не изменилось. В 2011 году министр солидарности и социальной справедливости Джауда Абдель Халик предостерег организации гражданского общества от получения иностранных денег и обратился в Центральный банк Египта с просьбой сообщать обо всех банковских операциях по счетам египетских НПО. В итоге правительственная комиссия инициировала расследование деятельности 17 неправительственных организаций, работающих в Египте и якобы незаконно получающих финансирование из зарубежных источников, провела в офисах обыски и запретила выезд из страны нескольким десяткам иностранных граждан – сотрудникам гуманитарных организаций, которые подозревались в незаконном финансировании египетских НПО.
Эфиопия
В Эфиопии в 2009 году была принята Декларация по благотворительным и общественным организациям, в соответствии с которой определение «организация-резидент» может применяться к любой НПО, более 10% бюджета которой сформировано за счет иностранных источников. Таким организациям запрещено заниматься защитой прав человека, этническими проблемами, разрешением конфликтов, вопросами демократизации. На момент принятия декларации подавляющее большинство НПО в Эфиопии не вписывались в 10-процентный лимит на иностранное финансирование. В числе организаций, которые в результате были вынуждены приостановить свою деятельность — Африканская инициатива по демократическому мировому порядку (AIDWO), Организация за социальную справедливость в Эфиопии (OSJE), Общество содействия развитию образования в области прав человека (SAHRE), Эфиопская федерация инвалидов (EFPD), Эфиопская ассоциация помощи женщинам Kembatta и другие. Кроме того, Агентство по благотворительным и общественным объединениям заморозило иностранные средства на счетах Совета по правам человека, включая те, которые были получены до принятия декларации.
Алжир
В Алжире в 2012 году принят закон № 12-06 «Об общественных объединениях», который запрещает всем ассоциациям получать средства от дипмиссий и иностранных НПО, за исключением «учрежденных должным образом и разрешенных компетентными властями страны или при наличии соответствующего соглашения с компетентными властями». В случае нарушения возможно приостановление деятельности или ликвидация организации по решению суда.
Бангладеш
В Бангладеш зарубежное финансирование НПО без одобрения правительства запрещено Правилами регулирования валютной помощи 1978 года. Заявки на получение иностранных средств рассматривает Бюро по работе с НПО, работающее под эгидой Министерства внутренних дел. Сроки принятия решений то и дело нарушаются.
Например, правозащитная организация Odhikar ждала разрешения на реализацию проекта обучения по дополнительному протоколу Конвенции против пыток более года. Сроки проекта за это время прошли, а на решение по повторной заявке бюро потребовалось еще пять месяцев. Кроме того, в соответствии с установленным порядком, иностранную помощь НПО могут получить только на счета в банках, указанных властями.
Израиль
В Израиле в 2011 году Кнессет принял «Закон о прозрачности финансирования НПО». Для всех неправительственных организаций введен единый порядок отчетности о пожертвованиях и штрафные санкции за его невыполнение. Согласно закону, незаявленное финансирование «пропагандистской» деятельности НПО правительствами зарубежных стран расцениваются государством Израиль как нарушение норм и практик взаимодействия между суверенными демократическими нациями. То же самое относится и к финансовой поддержке даже гуманитарной деятельности НПО, если речь, по мнению государства Израиль, идет о поддержке терроризма.
Все НПО обязаны ежеквартально отчитываться о суммах, полученных из-за рубежа. Собранная информация публикуется в открытом реестре. В брошюрах, листовках, рекламных роликах и печатной продукции, во время публичных выступлений, подготовленных в рамках проектов с иностранным финансированием, организации обязаны информировать об этом аудиторию.
Деятельность НПО, занимающихся правозащитной и гуманитарной деятельностью в Израиле, на палестинских территориях и в странах Ближнего Востока, анализирует специально учрежденная правительственная организация NGO monitor. Она следит за финансовой прозрачностью деятельности НПО, активно отстаивает точку зрения правительства Израиля на заявления международных организаций по поводу арабо-израильского конфликта, продвигает изменения в законодательство, направленные на ограничение иностранного финансирования организаций, которые, по мнению экспертов NGO monitoring, искажают реальную картину деятельности государства Израиль в Палестине и на Ближнем Востоке в целом.
В настоящее время в Израиле ведется дискуссия о значительном ужесточении действующего законодательства в отношении НПО, тайно получающих средства из-за рубежа. В частности, предлагается налагать крупные штрафы, а в отдельных случаях приостанавливать их деятельность. Помимо прочего, некоторые НПО, получающие финансирование из-за рубежа, по решению властей планируется облагать повышенным налогом (45%). Предполагается, что повышенная ставка налогообложения будет применяться к организациям, которые призывают к экономическому (или политическому) бойкоту или санкциям в отношении Израиля или израильских граждан, призывают к судебному преследованию израильских солдат в международных судах, отрицают, что Израиль является еврейским демократическим государством, поддерживают вооруженную борьбу против Израиля или деятельность организаций, которые признаны государством Израиль террористическими. Законопроект уже утвержден кабинетом министров и находится на рассмотрении Кнессета.
СНГ
Азербайджан
В Азербайджане в феврале 2014 года президент республики подписал поправки в закон об НКО, ужесточающий государственный контроль за финансированием неправительственных организаций. Ранее, в 2009 году, правительство Азербайджана уже «закручивало гайки» в отношении неправительственных организаций, особенно имеющих иностранное происхождение. Тогда был принят закон, обязывающий филиалы и представительства международных НКО перед регистрацией заключать особое соглашение с правительством Азербайджана. Законом были введены довольно жесткие требования, несоответствие которым могло привести (и приводило) к отказу в регистрации. Кроме того, законодательство, усиленное соответствующим постановлением правительства в 2011 году, требует регистрировать не только сами НКО, но и каждый получаемый ими грант.
Впрочем, до февраля нынешнего года НКО теоретически могли действовать в стране и без регистрации в качестве юридического лица, а грантополучателем могло выступать физическое лицо (например, лидер организации). Однако последние поправки в закон об НКО не только существенно расширили перечень оснований для плановых и внеплановых проверок, но и установили новые виды нарушений, за которые филиалы и представительства иностранных некоммерческих организаций и их руководители должны подвергаться штрафным санкциям. За деятельность без регистрации (как и за использование незарегистрированных грантов) НКО обязана заплатить штраф в размере примерно 5-8 тыс. евро, а физическое лицо — 1-2 тыс. евро.
Беларусь
В Беларуси любое иностранное финансирование НКО также подлежит государственной регистрации. Регистрация гранта (пожертвования) невозможна без получения предварительного разрешения властей. В ноябре 2011 года в силу вступили поправки в закон РБ «Об общественных объединениях» и Кодекс об административных правонарушениях, согласно которым белорусским НКО запрещается иметь счета в банках или иных финансовых учреждениях за границей. Закон предусматривает административное и уголовное преследование НКО и их руководства за получение финансирования из иностранных источников без разрешения властей.
Использование иностранной безвозмездной помощи НКО без разрешения или нецелевым образом влечет за собой наложение штрафа в размере до ста процентов от полученной суммы плюс полную ее конфискацию. Если нарушение повторяется в течение 12-ти месяцев, персонал такого НПО или задействованные физические лица могут быть приговорены к двум годам лишения свободы.
Украина
На Украине законодательство об «иностранных агентах» просуществовало месяц и было отменено. Закон, принятый в январе 2014 года «в целях стабилизации ситуации в стране», ввел определение «иностранный агент» для организаций, которые получают финансирование от иностранных государств, зарубежных и международных НПО и физических лиц, не являющихся гражданами Украины, и участвуют в политической деятельности на территории Украины. «Иностранные агенты» обязаны были обозначать свой статус во всем материалах и ежемесячно отчитываться о финансировании в регистрационный орган, за нарушения – запрет деятельности НПО.
Южная Америка
Венесуэла
В Венесуэле ограничения (а фактически запрет) на иностранное финансирование НПО реализуются за счет законодательства о борьбе с организованной преступностью и терроризмом, а также закона о защите политической свободы и национального самоопределения.
В совместном годовом отчете Всемирной организации против пыток и Международного комитета за права человека за 2013 год говорится, что против нескольких НПО уже возбуждены уголовные дела по статье «Государственная измена». Кроме того, организациям, которые занимаются «защитой политических прав» и преследуют прочие «политические цели», получение пожертвований из зарубежных источников запрещено. Особое внимание в законе о защите политической свободы уделено иностранцам, которые работают в стране по линии НПО и публично «дают негативные оценки правительственным институтам и ведущим государственным деятелям Венесуэлы»: их наказывают крупными штрафами (до 150 тыс. долларов США) и высылают из страны.
Северная Америка
Правительства государств, практикующих жесткое регулирование деятельности НПО в вопросах иностранного финансирования в ответ на комментарии международных организаций о чрезмерном давлении на сектор гражданских инициатив, часто ссылаются на опыт США. В итоге принятый в 1938 году Foreign Agents Registration Act (FARA) стал сегодня, пожалуй, самым известным в мире законом об «иностранных агентах». И это несмотря на то, что в результате многочисленных корректировок уже с середины 1960-х годов FARA, распространяющий свое действие на организации разного типа собственности, тем не менее в первую очередь направлен на контроль иностранного бизнес- и политического лобби.
Согласно закону, иностранным агентом считается физическое или юридическое лицо, которое действует «по приказу, по просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала» и при этом занимается «политической деятельностью в интересах иностранного принципала». Главное — если в суде не доказано, что имеют место отношения «агент-принципал», что организация отстаивает конкретные интересы конкретного заказчика по его заданию, никто не вправе называть ее «иностранным агентом».
Под действие закона не подпадают общественные организации, «чья деятельность носит… религиозный, академический, научный или художественный характер», те, «чья деятельность служит главным образом не иностранным интересам», и СМИ, которые по крайней мере на 80% находятся во владении американских граждан, руководство которых состоит из американских граждан, и которые при этом не находятся под контролем других иностранных агентов.
Максимальное наказание за нарушение FARA – 5 лет лишения свободы или штраф до 10 тыс. долларов США. Но внесенные в 1966 году поправки существенно расширили перечень доказательств для уголовного преследования. В итоге за всю историю существования закона вынесено лишь четыре обвинительных приговора.
Европа
В Европе вопросы, связанные с иностранным финансированием в бюджетах НПО, решаются преимущественно за счет обязательной отчетности, а также с помощью механизмов саморегулирования.
На всем пространстве Совета Европы с 2003 года действует общий рамочный документ – «Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе».
В Принципах, в частности, указано: «Среди возможных задач НПО могут быть исследования, образование и правозащитная деятельность по вопросам, представляющим общественный интерес вне зависимости от того, соответствует ли занятая организацией позиция официальной политике государства».
Кроме того, государствам Совета Европы рекомендуется отделять вопросы финансирования НПО и регистрации НПО: «Решения о предоставлении НПО права на получение финансовой или иной поддержки должны приниматься отдельно от решений, касающихся приобретения ими правосубъектности, и желательно другим органом». Что касается финансовой прозрачности НПО, в Принципах указано, что добросовестные организации должны ежегодно отчитываться перед своими членами и руководителями, и «в случае, если НПО ранее получала налоговые льготы или другие формы государственной поддержки, такие отчеты могут также потребоваться для предоставления в контрольные органы». Оговорена также отчетность об использовании пожертвований перед донорами.
В Евросоюзе есть Реестр прозрачности, в котором в добровольном порядке регистрируются организации разных форм собственности. Им предложено соблюдать единый кодекс поведения. Механизм жалоб и санкций обеспечивает соблюдение правил и позволяет принимать меры в тех случаях, когда есть основания предполагать, что эти правила нарушаются. Реестр прозрачности создан и управляется Европарламентом и Европейской комиссией при поддержке Совета Европейского союза. К апрелю 2014 года в реестре была представлена информация примерно о 60% НПО, работающих на территории Евросоюза.
Германия
В Германии финансовый контроль за деятельностью НПО осуществляется на общих основаниях, предусмотренных для всех юридических лиц. Организации любой формы собственности, получающая иностранное финансирование (начиная с определенных объемов), и имеющая иностранцев в органах управления, должна сдавать дополнительную отчетность.
Великобритания
В Великобритании действует старейшая в мире система обеспечения контроля и прозрачности НПО: в соответствии с Актом о благотворительных трастах 1853 года всю деятельность благотворительных организаций контролирует Комиссия по благотворительности, отвечающая за состояние благотворительного сектора перед правительством и парламентом. В комиссии должны регистрироваться все благотворительные организации, собирающие более пяти тысяч фунтов стерлингов в год. Им присваивается регистрационный номер, по которому можно проверить статус организации, получить сведения о ее доходах и при необходимости подать жалобу.
Вся информация о благотворительных организациях, включая детальные финансовые отчеты, которые зарегистрированные НПО подают в комиссию ежегодно, представлена в открытом доступе на сайте. Если организация задерживает отчетность или не предоставляет данные, она лишается регистрации, автоматически теряя налоговые льготы и доверие благотворителей. Комиссия следит за тем, чтобы благотворительные организации не использовали свой статус для уклонения от уплаты налогов, не использовали его в чьих-то личных или политических интересах. Комиссия работает с жалобами граждан, на основании которых может проводить проверку деятельности организаций.
Инфографика АСИ
Фото: flickr.com/photos/nunorodriguesnet/
