Трудности перевода
Перевести понятие public good на русский язык можно, а на русский юридический язык – невозможно. Мы пытались прописать в проекте закона «Об основах общественного контроля в РФ», что такое общественный интерес, общественная польза, но у законодателей это не получилось. Это была единственная на сегодняшний день попытка решить эту проблему. Еще смешнее ситуация при попытке перевести NGO и NPO на русский юридический язык. Когда в международных исследованиях идет речь о non-profit organization (NPO), имеется в виду именно некоммерческая организация. У нас все не так. Открываем наше законодательство и видим, что НКО имеют самые разные виды: публично-правовые компании, госкорпорации, госкомпании и бюджетные организации и прочее. Министерство обороны и ВШЭ, и школа, и поликлиника, и казачье общество, и потребительский кооператив, и товарищество собственников жилья — все это по нашему законодательству НКО. Что касается термина NGO, в нашем законодательстве нет такого понятия. В некоторых законах есть термин «негосударственная некоммерческая организация», но нигде не определяется, что это. Из-за этой постоянной путаницы мы не знаем, как применить те идеи, которые содержатся в международных исследованиях.
Хаотичное законодательство
Мы пытаемся сейчас как-то решить проблему точности определений, точности понятий, пытаемся вернуть словам их первоначальный смысл. В нашем законодательстве о НКО слова потеряли первоначальный смысл и приобрели новый, подчас парадоксальный. Самый простой пример – организации, выполняющие функции иностранного агента. Слова не соответствуют своему смыслу абсолютно. До сих пор никто не смог объяснить, в чем состоят функции, которые эти организации выполняют. Закон не говорит, каждый может только догадываться.
Наше законодательство запредельно хаотично, в нем есть огромное количество противоречий.
Взять хотя бы закон о некоммерческих организациях, он определяет правовой статус далеко не всех НКО. Он как бы изымает некоторые категории НКО из сферы своего действия. Тогда это не закон, а что-то другое.
Есть еще закон об общественных объединениях. Возникает вопрос, как он работает, если нет понятия общественных объединений в гражданском законодательстве. Сегодняшний перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций создает массу новых проблем. Все некоммерческие организации должны вносить изменения в свои уставы, чтобы привести их в соответствие с Гражданским кодексом. При том, что наше законодательство о НКО не приведено в соответствие с Гражданским кодексом. НКО к этому готовы — проделать эту тонкую юридическую работу? Исследование ВШЭ показывает, что у большинства НКО состав сотрудников не больше трех человек… Как одно совместить с другим, не знает никто. В Министерстве юстиции есть инструкция, как применять новые инструменты Гражданского кодекса, но ее никому не показывают.
Высокоточное оружие и оружие массового поражения
Мы в рамках Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека инициировали создание совместной с Министерством юстиции рабочей группы, которая имеет две функции: мониторинг применения законодательства о НКО и выработка предложений по совершенствованию законодательства о НКО. На сегодняшний день у нас есть первоначальный проект концепции. Мы ее направили в Совет при Президенте по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, в Министерство юстиции, чтобы обсудить в рабочем порядке. Говорили об этом в администрации президента. Все признают, что концепция получилась стройной и интересной.
Суета в законотворчестве ни к чему хорошему не приводит. Я всегда студентам говорю: хороший закон – это высокоточное оружие. Это ракета, которая попадает в форточку комнаты, где сидит террорист и ликвидирует именно террориста. А в соседней комнате за стеной сидит добропорядочная семья и пьет чай, и им даже не мешает шум взорвавшейся ракеты. Вот что такое высокоточное оружие, вот что такое хороший закон. А плохой закон – оружие массового поражения, поражает все вокруг и, как правило, в цель не попадает. Пример – закон об иностранных агентах. Закон, который попал в Чукотское общество традиционных видов охоты. Как сказали главе этой организации, больше некому быть агентом. При этом есть организации, преследующие политические цели, не являющиеся партиями, но занимающиеся политической деятельностью. Но их никто не проверяет на предмет того, есть там иностранное финансирование или нет. В цель не попали, а поразили все вокруг. Зачем? Кому помешали оленеводы, экологи, правозащитники? Непонятно.
Реформировать и похоронить
Наша концепция предусматривает радикальную реформу закона о НКО. Идея состоит в том, что он должен распространяться на все без исключения виды некоммерческих организаций. И предусматривать общие правила для всех НКО, будь то Министерство обороны, школа, больница, автономная НКО, казачье общество и т.д. Потому что с точки зрения Гражданского кодекса, частно-правового регулирования — они все одинаковые. У каждого вида могут быть свои особенности, поэтому должны быть специальные законы. Они существуют, просто нужно привести их в соответствие с Гражданским кодексом и законом о НКО. В самом Гражданском кодексе решить эти общие проблемы невозможно. Просто Гражданский кодекс как кодифицированный нормативный акт предполагает высшую степень обобщения нормативного материала. Следующим этапом должен быть закон о НКО. Не должно быть никаких норм публично-правового характера, то есть норм, касающихся содержательной деятельности НКО: формирование имущества, судьба имущества в случае реорганизации и ликвидации организации и т.д., то есть частно-правовые вопросы.
Второй закон, который мы предлагаем, — это предложение «похоронить» закон об общественных объединениях и вместо него принять закон об объединении граждан. И этот закон будет касаться не только общественных организаций, а практически большинства видов НКО, которые представляют собой объединения граждан. С точки зрения Конституционного суда даже акционерные общества являются формой реализации права граждан на объединения.
Мы пытаемся сформировать два базовых закона, а дальше должны вноситься изменения в действующие специальные законы о политических партиях, религиозных организациях, казачьих обществах. Если мы сумеем эту концепцию пробить и подготовить на ее основе два законопроекта, я думаю, это будет серьезным прорывом, радикальным изменением законодательства о НКО. Без хорошего законодательства о НКО бессмысленно ставить задачу диалога между некоммерческим сектором и государством.
Фото: president-sovet.ru
