17 июня Комиссия ОП РФ по развитию некоммерческого сектора вместе с Министерством финансов провела нулевое чтение законопроекта № 595096-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».
Социальный заказ обсуждают в России более 15 лет. В 2020 году президент подписал соответствующий федеральный закон № 189, направленный на повышение качества оказания услуг в социальной сфере.
Благодаря закону стала возможна конкуренция в сфере исполнения соцзаказа. Она мотивирует улучшать качество работы: к оказанию соцуслуг стали привлекать негосударственные организации, в том числе НКО.
Благодаря ФЗ № 189 у россиян появилась возможность самостоятельно выбирать исполнителя соцуслуг. А у негосударственных организаций – выйти на рынок наравне с бюджетными организациями.
Чтобы опробовать механизм, закон распространили на отдельные сферы и пилотировали в ряде регионов. Тестирование закона проходит до сих пор: государство стремится понять, что работает и какие риски есть в этой сфере.
«Мы обсуждаем новый этап применения закона и инструмента соцзаказа в целом. Важно посмотреть, что получилось, а что нет, и чего мы ожидаем на следующем этапе», – отмечает Елена Тополева, председатель Комиссии ОП РФ по развитию некоммерческого сектора.
Как внедряли практику соцзаказа?
Основная цель закона о социальном заказе – повышение качества и доступности бесплатных для граждан услуг.
Пилотная апробация закона о соцзаказе проходит не по всей России, а в ряде регионов. Закон не обязывает выводить на рынок конкретные услуги в социальной сфере. Политику по внедрению соцзаказа вырабатывает каждый отдельный субъект РФ самостоятельно.
Фото: JESHOOTS.COM / Unsplash
Сейчас социальный заказ примеряется для девяти направлений деятельности, среди которых соцобслуживание, оказание паллиативной помощи, содействие занятности населения и другие.
«Одной из особенностей ФЗ № 189 является то, что все ключевые управленческие решения принимаются на уровне региона. Регион самостоятельно определяет направление деятельности, по которому будет проходить апробация, какие конкретные услуги это будут, какой объем будет выноситься на рынок и так далее», – говорит Сергей Хабаев, руководитель Центра финансов государственных и муниципальных учреждений Научно-исследовательского финансового института.
Эффективен ли социальный заказ?
Однозначно сказать, насколько эффективен социальный заказ, нельзя. В одном регионе практика соцзаказа будет работать лучше, в другом хуже. Это зависит от того, какие меры поддержки есть, насколько доступны финансовые ресурсы и так далее.
«Например, в регионе могла быть политика привлечения одной крупной негосударственной организации к оказанию социальных услуг. А бывают примеры, когда привлекают много негосударственных организаций, даже если они маленькие и оказывают небольшое количество услуг», – говорит Сергей Хабаев.
В ноябре 2023 года Центр финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ совместно с Минфином России и региональными общественными палатами провел ряд социологических исследований. В них приняли участие регионы, участвующие в пилотной апробации закона о соцзаказе. Самые высокие показатели у Республики Башкортостан, Пермского края, Ленинградской и Московской областей.
«Эксперты говорят, что участие в реализации соцзаказа создало конкуренцию на рынке услуг. И государственные организации признают, что для них это стимул задуматься о параметрах предоставляемых услуг, чтобы быть конкурентоспособными», – говорит Светлана Солянникова, проректор по научной работе Финансового университета при Правительстве РФ.
Высокий уровень конкуренции уже есть в направлениях социального обслуживания и содействии занятости населения. А вот в сфере оказания паллиативной медицинской помощи фиксируют отсутствие конкуренции: вместо нее действует системная работа организаций, говорят исследователи.
Что думают благополучатели?
Один из опросов Финансового университета при Правительстве РФ показал, что в среднем получатели оценивают полученные соцуслуги на 4,54 балла из пяти возможных. Самая высокая оценка (4,64 балла) у услуг в сфере соцобслуживания, сама низкая – в сфере оказания паллиативной медицинской помощи (4,38 балла).
«Оценки удовлетворенности разнятся по субъектам страны. Например, по направлению содействия занятости самые высокие показатели удовлетворенности в Костромской области, самые низкие – в Московской области», – приводит пример Светлана Солянникова.
В одном из опросов получатели услуг в пилотном регионе отметили, что довольны введением социального сертификата, который позволяет получать услуги на безвозмездной основе; социальный сертификат расширяет возможности в получении социальных услуг и повышает их качество за счет конкуренции.
Фото: Clément Falize / Unsplash
Из минусов – сложности в оформлении социального сертификата из-за технических проблем, короткий срок использования сертификата (сейчас это полгода), нечеткий регламент его оформления и отсутствие стандарта взаимодействия всех участников процесса получения услуги по сертификату.
С какими сложностями сталкиваются?
«По результатам анкетирования мы выяснили, что действующие тарифы затрат по апробируемым услугам в большинстве случаев не покрывают все расходы, связанные с оказанием услуг», – говорит Хабаев.
Как отмечает эксперт, действующие тарифы экономически «непривлекательны» для исполнителей соцуслуг. А значит, только негосударственные организации с высоким финансовым потенциалом готовы выходить на этот рынок.
По данным анкетирования НИФИ, сейчас негосударственные организации, поставляющие услуги по соцзаказу, в 28% случаях считают, что несут существенные расходы, необходимые для выхода на этот рынок.
«Так что опасения, что сейчас выйдут на рынок негосударственные организации и пострадают бюджетные организации, нам кажутся необоснованными», – говорит руководитель Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ.
Среди других барьеров – сложные требования к порядку и качеству оказания услуг, противоречивые требования, предъявляемые властями, проблемы при наборе персонала, сложности с арендой основных средств и прочие.
Важный фактор в этом вопросе – опытность организации. Как отмечает Светлана Солянникова, негосударственные организации, у которых есть опыт оказания госуслуг, в полтора или два раза ниже оценивают проблемы и барьеры в этой сфере.
Чего ждут от законопроекта?
Чтобы узнать, каких изменений ожидают в регионах, Общественная палата РФ разослала анкету членам региональных общественных палат, экспертам и специалистам научно-консультативного совета при ОП РФ. Как отмечает Елена Тополева, законопроект ждут, хотя есть и опасения.
«Опасения связаны с тем, что если примут закон, очень много полномочий перейдет в субъекты РФ: в отношении использования соцзаказа, методов и инструментов, применения его к тем или иным услугам. Эксперты опасаются, что если все будут контролировать субъекты, есть риск, что социальный заказ может “ослабеть” и не применяться так широко, как сейчас», – говорит Елена Тополева-Солдунова.
Поэтому важно, чтобы тема соцзаказа не уходила из поля внимания федеральных властей. Например, можно организовать мониторинг со стороны Минфина и ОП РФ, подготовить правила отчетности по применению соцзаказа и другие регулятивные инструменты.
Фото: Scott Graham / Unsplash
Также важно уделить внимание теме финансирования, в том числе изучать объем средств, которые будут вложены в развитие социального заказа.
«Важно негосударственных поставщиков включать в этот процесс. В связи с тем, что много полномочий ложится на регионы, хочется, чтобы были диалоговые площадки. Это позволит в дальнейшем сохранять диалог и узнавать о заинтересованности негосударственного сектора», – говорит Светлана Налепова, председатель Одинцовского местного отделения «Опоры России».
Что будет дальше?
Сейчас законопроект о социальном заказе согласован с другими министерствами и находится в Минюсте, где ожидает заключения. После этого он будет внесен в Правительство РФ.
В законопроекте предлагают убрать распоряжение с перечнями: любой регион сможет сам в любой момент принять решение о входе и выходе, а также о формате регулирования социального заказа.
Если закон примут, порядки формирования соцзаказов будут должны содержать значение показателей эффективности организации оказания услуг. Также отраслевыми федеральными законами может быть предусмотрен способ определения исполнителей услуг в отраслях социальной сферы.
Но принципиально в алгоритме и инструментах социального заказа менять ничего не планируют. Минфин продолжит проводить мониторинг ситуации по социальному заказу и сотрудничать с Общественной палатой РФ по этому вопросу.
«Любой пилот когда-нибудь заканчивается: проект шел четыре года, задачи решены, нормативная база и инфраструктура созданы, в регионах нормативно-правовые акты приняты, система мониторинга создала. Так что пора лететь и без пилота», – говорит Алексей Лавров, заместитель министра финансов.
Основные выводы, которые отмечают в Минфине, – за период апробации соцзаказа удалось достичь значимых качественных изменений. А значит, необходимо снимать сложившиеся ограничения реализации соцзаказа для эффективного достижения целей.
Материал подготовлен по проекту «НКО-профи». Проект реализует Агентство социальной информации при поддержке Благотворительного фонда Владимира Потанина.