Что нас ждет
Бюджетный дефицит растет, резервный фонд заканчивается – ждать улучшений не приходится: директор Национального исследовательского финансового института Министерства финансов РФ Владимир Назаров дает неутешительные прогнозы.
«Мы – страна догоняющего развития, — говорит Назаров. — А чтобы догнать более развитые страны, надо иметь три базовых условия. Это внутренний и внешний мир, гарантия прав собственности, низкие налоги. По-хорошему нам надо бы снижать налоги, но для балансировки бюджета нам их надо повышать. Этот конфликт говорит о том, что в бюджете где-то надо сокращать расходы примерно на 5-6% ВВП, и тут уже одной обороной и правоохранительным сектором не обойдешься, необходима серьезная пенсионная реформа. И даже если все это провести, выяснится, что в лучшем случае мы выходим на умеренные бюджетные дефициты, а никаких значительных инвестиций в человеческий капитал, то есть в образование, здравоохранение, культуру, у нас не намечается. Даже если мы все очень жестко обрежем, все равно мы в лучшем случае останемся в тех же деньгах в процентах к ВВП».
Задача Министерства финансов – добиться того, чтобы все, что делается сейчас в социальной сфере, обходилось в меньшие деньги либо – за те же деньги, но услуги уже на качественно другом уровне. Второй путь Минфину нравится больше.
Ставка на негосударственный сектор
В этих обстоятельствах ставка делается на негосударственный сектор, его гибкость и способность подстраиваться под потребности населения, а также на конкуренцию, которая будет подхлестывать государственный сектор, учить его слышать потребителя и понимать его потребности.
Предполагается, что привлечение негосударственных организаций позволит сократить дефицит услуг и неэффективные расходы. Назаров приводит пример: в Перми семь лет назад транспортные услуги для скорой помощи переведены на аутсорсинг, за это время четыре частных компании сэкономили бюджету города 300 млн рублей, время ожидания скорой снизилось, зарплата водителей выросла. «По всей стране можно набрать десятки и даже сотни таких больших и маленьких историй, когда как коммерческие, так и некоммерческие организации привлекаются к оказанию государственных муниципальных услуг», — уверен Владимир Назаров.
Технологии расгосударствления
Представитель Минфина называет три технологии привлечения негосударственных организаций к оказанию услуг: госзаказ в рамках Федерального закона 44 [«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ. – Прим. ред.], целевая потребительская субсидия и конкурс на выполнение госзаказа.
Госзаказ хорошо работает тогда, когда у услуги можно задать стандарт качества (в случае со скорой помощью, например, это время прибытия), и когда коррупция не запредельна.
Потребительская субсидия предпочтительна в тех случаях, где жесткий стандарт качества ввести нельзя. Например, в дополнительном школьном образовании могут быть очень разные услуги. «Дети все разные, хотят разного. Здесь никто лучше, чем родители, не может сказать, что нужно их ребенку. Поэтому логично, когда потребителю дают сертификат и возможность выбора», — поясняет Назаров. Примеры использования такого механизма на региональном уровне – школьный спортивный сертификат, который в Пермском крае применяется с 2008 года, на федеральном — родовой сертификат и образовательный сертификат для бывших военных.
Конкурс — некая промежуточная форма, считает Назаров. «Очевидный его минус в том, что условия определяет главный распределитель бюджетных средств», — отмечает он.
Социальная облигация – механизм, который пока не применяется в России, но эксперты считают его достаточно перспективным. Смысл в том, что государство принимает на себя обязательство оплатить услуги негосударственной организации, но только после достижения социального эффекта. Классический пример – услуги по реабилитации заключенных в США. Основной критерий — минимизация рецидивов. Если организации удается этого добиться, она получает компенсацию из бюджета.
«Такой подход дает для государства минимизацию риска, — поясняет Артем Шадрин, директор Департамента социального развития и инноваций Министерства экономического развития РФ. — Эффект получается не только социальный, но и экономический, имеет бюджетную проекцию. Я думаю, что при профилактике отказов от детей, например, можно было бы применить такой подход». И вообще, по мнению эксперта, стоит оценить весь набор госуслуг с точки зрения востребованности – он не пересматривался десятилетиями.
Как сохранить услуги
«Во многих регионах уже не первый год проводятся конкурсы, в которых выигрывают негосударственные организации. Получая грант или субсидию, они услуги оказывают. Выиграла некоммерческая организация — есть услуга, не выиграла — нет. При этом гранты не предполагают четкого описания объема и специфики услуг… В этом году один проект показался более ярким, в другом – другой. На постоянной основе трансляции услуг, показавших эффективность, нет», — говорит Шадрин.
Интересный выход из ситуации нашли в Красноярском крае. Там разделили грантовый конкурс и конкурс на предоставление субсидий. При раздаче субсидий четко определяют объем и количество услуг, а гранты направлены на то, чтобы стимулировать появление новых форм и методик. Государственная грантовая программа «Социальное партнерство во имя развития» в Красноярском крае поддерживает стартапы, а субсидии СО НКО — социальные инновационные услуги, такие, которые, как правило, не оказывают государственные и муниципальные учреждения.
Кто должен оказывать услуги
Данные Центра исследования гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ показывают, что население не высоко оценивает состояние социальной сферы – по поводу образования, здравоохранения, социального обеспечения оптимизма мало. Центр провел всероссийский опрос, обследование некоммерческих организаций и опрос «федеральной элиты» – депутатов, чиновников, руководителей крупных компаний. Оценки у населения и руководителей НКО очень близки, отмечает, обобщая итоги всех трех исследований, Ирина Мерсиянова, директор центра.
Граждане убеждены, что некоммерческие организации должны наряду с государственными учреждениями участвовать в решении социальных проблем. По мнению населения, основная функция НКО — контролирующая. Руководители НКО наиболее значимой считают свою функцию «мобилизатора» добровольческого труда. Представители Госдумы и Совета Федерации скептически оценивают потенциал вовлечения НКО в социальную сферу. «Только 9% законодателей считают, что НКО, безусловно, должны участвовать в решении социальных проблем, в то время как исполнительная власть и руководители предприятий уверены в этом гораздо больше — 38% и 46% соответственно. Законодатели — слабое звено», — подчеркивает Мерсиянова.
Только ли услуги?
На смену государства социального обеспечения (welfare state) приходит государство, действующее в партнерстве с НКО, – такая трансформация идет во многих странах мира. Роль НКО при этом увеличивается и не может быть сведена только к оказанию услуг в социальной сфере, убежден Лестер Саламон, научный руководитель Международной лаборатории исследований некоммерческого сектора ВШЭ, директор Центра исследования гражданского общества, университет Джонса Хопкинса (США).
«Функции НКО не только в оказании услуг, — согласен Иосиф Дискин, председатель Комиссии Общественной палаты РФ по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений. НКО задают этические ориентиры. Создают определенный этический и ценностный фундамент, который в очень большой степени влияет на весь характер социальных и экономических отношений в обществе».
По наблюдениям эксперта, во взаимоотношениях НКО и государства сегодня есть серьезная проблема – проблема формулирования проверяемых и понимаемых интересов групп, сообществ и местных, локальных объединений людей. «Пока не выработано понимание и общепринятое представление об общественных интересах, трудно выстраивать систему оценки деятельности и НКО, и государства. В противном случае мы получаем соответствие не общественным интересам, а часто предрассудкам, стереотипам, социальной инерции. Это важный предмет диалога гражданского общества и государства», — подчеркивает Дискин.
Развитию такого диалога и вообще выполнению НКО своих общественных функций мешает разрыв между гражданским обществом и НКО в сознании граждан. Гражданское общество во всех других странах отождествляется с деятельностью НКО, отмечает Евгений Ясин, научный руководитель НИУ ВШЭ. В России же есть активность, называемая политической и понимаемая как нечто отдельное и особенное, а есть – общественная активность. Как будто бы политическая активность — не общественная, а общественная не затрагивает множество политических моментов.
По мнению Ясина, Россия переживает поворотный момент. «Общество прошло период трансформационного кризиса 1990-1998 годов, а дальше был рост. Вырос и уровень жизни: был достигнут уровень потребления, превышающий на 45% уровень 1990 года. Но сейчас ситуация усложнилась, в 2015 году четко наметился спад. И мы сами для себя должны решать исключительно важную задачу: на газ и нефть мы полагаться более не можем и должны найти новые факторы, обеспечивающие рост экономики. Такими факторами являются те, которые соотносятся с гражданским обществом. В России они приобретают в настоящее время особое значение. Но одновременно очень сильны различного рода подозрения со стороны государства в отношении и гражданского общества, и в отношении НКО», — считает Евгений Ясин.
Текст подготовлен по материалам конференции «Взаимодействие органов власти с НКО и устойчивость третьего сектора: Россия в международном контексте», 11-12 ноября, 2015 год, НИУ ВШЭ.
Фото: hse.ru, facebook.com
